世界各国政府正再次运用产业政策工具——补贴、税收优惠、公共融资、贸易措施和战略性监管——来塑造本国经济。韩国也不例外，总统李在明领导的政府已推出一项雄心勃勃的战略，推动半导体、人工智能（AI）基础设施、机器人及其他前沿产业发展，旨在增强未来增长动力和竞争力。但前路障碍重重。
产业政策的回归不仅仅是一种政策趋势。由于协调失效、学习溢出效应（编按：即学习的效果未必正面回报给学习者）以及规模问题，市场往往对新技术投资不足。然而，在技术领先地位和供应链韧性已成为国家安全议程核心的当下，各国政府已等不及市场自行调整。如今，它们追问的已不是该不该推行产业政策，而是哪种产业政策最适合自身。
韩国对此并不陌生。1970年代，在朝鲜持续构成威胁，以及尼克逊主义和美国部分撤出驻韩部队引发的安全忧虑不断上升之际，韩国启动重化学工业（简称HCI）驱动计划，旨在加快产业升级并创造新的比较优势。
HCI驱动计划部分借鉴日本工业化成功的经验，力求改变韩国产业结构、促进出口，并降低对进口机械和国防装备的依赖。为此，政府通过定向信贷、税收优惠、外债担保和建设工业园区等方式，加快私人资本对六大战略产业的投资：钢铁、机械、石化、造船、电子和有色金属。
这一战略的成功，有赖于负责协调金融、基础设施建设和出口促进的高效经济官僚体系，以及持续的政治承诺。时任总统朴正熙的长期执政（1963年至1979年），提供长期产业转型所需的政策连续性。同样重要的是，韩国日益壮大的熟练工程师、管理人员和技术人员队伍，吸收并改进了外国技术。
政府支持与国际竞争压力相结合，促进边做边学和能力积累，使韩国企业得以迅速攀升全球价值链。1980年代，油价下降、利率降低、韩元贬值和全球需求增长等有利外部条件，又进一步提供助力，使韩国重工业成为主要出口引擎。
如今，不能想当然地认为这些条件仍然存在。尽管如此，韩国几乎别无选择，只能再次推进由国家主导的技术转型。这一次将重点放在AI和先进制造业上。
国家战略目标是使韩国跻身三大AI强国
韩国政府已公布一项国家战略，目标是使韩国跻身世界三大AI强国之列，并巩固在全球半导体领域的领先地位。《半导体特别法》通过提供基础设施和监管支持，加快新增投资。“实现大跃进的三大超级项目”则旨在通过公私合作投资半导体、AI数据中心和机器人产业，建设尖端产业区域枢纽。韩国政府与主要企业已宣布新增投资计划，总额超过1500万亿韩元（1.3万亿新元），相当于韩国国内生产总值（GDP）的约三分之二，是自HCI驱动计划以来规模最大的产业行动。三星电子和SK海力士计划投资911万亿韩元，建设新的半导体制造枢纽，其他龙头企业也在大举投资AI数据中心。政府则推出包括“未来应对基金”和“国家成长基金”在内的新型融资工具，为战略性产业和创新生态系统调动长期资本。
与1970年代一样，韩国政府正在确定战略性产业、调动资本，并将产业转型视为经济增长和国家安全的关键。然而，与旨在吸收外国技术并在其基础上发展的HCI驱动计划不同，韩国的新战略力求在全球技术前沿展开竞争。由于这一领域的不确定性更高，企业往往比政府更善于识别最具前景的创新。现实挑战也相当严峻。半导体晶圆厂和AI基础设施需要巨额资本投入、高度专业化的工程师，以及规模庞大、稳定可靠的电力和水资源供应。获取这些资源以及土地和许可的过程，可能使项目延误数年；新建半导体晶圆厂投入运营，还可能需要更多年时间，导致投资决策极易受到半导体周期波动的影响。如果新增产能投产前需求转弱，当前由AI推动的晶片短缺，很容易演变成明日的供应过剩。
此外，与1970年代相比，如今私营企业面对的监管体系密集得多，导致私人投资对政府举措的反应不那么敏锐。与此同时，当今的民主政治不可避免地造成政策周期较短，政府要维持数十年的政策可信度，远比朴正熙执政时期困难。
来自中国的竞争日益激烈，令这些挑战更加严峻。与1970年代相比，如今的中国已是远比当年更强大的对手。中国已成为AI和许多先进制造业领域的领先者，并正迅速缩小在半导体领域的差距，持续的国家支持是其中部分原因。
面对未来的挑战，韩国以及其他重新重视产业政策的国家必须认识到，以“挑选赢家”并向其配置资本为核心的战略，存在局限。只有竞争性市场和创新者自身，才能决定哪些技术和企业最终能够胜出。各国政府能够且必须做的，是在市场供给不足的领域，投资公共产品，以建立有效的创新生态系统，包括世界一流大学、基础研究、可靠的能源基础设施和高效监管。
HCI驱动计划并非完美无缺。它助长过度借贷、重复投资和严重产能过剩，造成结构性脆弱，后来成为1997年金融危机的诱因之一。尽管如此，凭借高效制度、严谨执行和有利外部条件这一罕见组合，该计划仍将韩国经济转变为资本密集型的技术强国。虽然如今已无法重现当年的条件，但各国政府仍可调动知识、人才和制度资源，在技术前沿展开竞争，前提是它们必须认识到，这一领域充满不确定性，成功也远比过去更难通过政策设计来实现。
作者Lee Jong-Wha是韩国高丽大学经济学教授，曾任亚洲开发银行首席经济学家和韩国总统国际经济事务高级顾问
英文原题：South Korea Bets on Industrial Policy Again
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